战争背景
全国军事形势发生新转折，蒋介石决定暂守北平、天津。1948年11月初，人民解放军在东北战场上进行的第一个战略决战性战役辽沈战役胜利结束，歼灭国民党军东北“剿匪”总司令部总司令卫立煌所部47.2万人，使东北全境获得解放。由于辽沈战役的胜利和其他战场的胜利，全国军事形势发生了新的转折。人民解放军总兵力由战争开始时的120余万人上升到300万人，从劣势转为优势；国民党军总兵力则由430万人下降到290万人，从优势变为劣势。11月14日，中共中央、中央军委主席毛泽东指出：再有1年左右的时间，就可能将国民党反动政府从根本上打倒了。
11月初，人民解放军华东野战军和中原野战军联合发起了第二个战略决战性的战役，即围歼国民党军徐州“剿匪”总司令部总司令刘峙所部的淮海战役。西北野战军已将国民党军西安“绥靖”公署主任胡宗南所部压缩于关中地区。华北军区第1兵团正在围攻国民党军太原“绥靖”公署主任阎锡山所部；第2兵团位于河北省阜平休整；第3兵团位于绥远（旧省名，今属内蒙古自治区）东部，准备围攻国民党军华北“剿匪’’总司令部总司令博作义所部的后方基地绥远省省会归绥（今呼和浩特），东北野战军先遣兵团（即第2兵团）已进至河北省蓟县地区待机；东北野战军主力位于沈阳、营口、锦州地区休整，准备1个月后向山海关内开进，同华北军区部队协力歼灭傅作义集围。傅作义集团面临着被东北野战军和华北军区部队联合打击的严重局面。
国民党军顾此失彼
在这种形势下，傅作义和蒋介石从各自的利害出发，对华北作战有不同打算。蒋介石早在东北作战接近失败时，认为东北不保，华北孤危，同时淮海大战亦有一触即发之势，曾考虑放弃北平(今北京)、天津等地，要傅作义率部南撤，以确保长江防线，或加强淮海战场；但又怕南撤后，产生不利的政治影响，故徘徊不定。傅作义是长期活动于绥远地区的地方实力派，深怕南撤后，其主力为蒋介石嫡系吞并，故不愿南撤；另一条路是西逃绥远，但又怕西逃后势孤力单难以生存，难下决心。11月初，蒋介石电召傅作义到南京商谈华北作战方针。
经过磋商，认为人民解放军华北军区部队在兵力上不占优势，东北野战军需经3个月到半年的休整才能入关，因此"华北不致遭受威胁"，而控制平津，支撑华北，牵制人民解放军东北、华北两支部队，使其不能南下，对整个战局亦属有利。基于上述判断，蒋介石决定暂守北平、天津、张家口，并确保塘沽海口。傅作义依据上述方针，于11月中下旬调整兵力部署，放弃承德、保定、山海关、秦皇岛等地，除归绥、大同两个孤立地区外，以4个兵团12个军共42个师(旅)，连同非正规军共60余万人，部署于东起滦县、西至柴沟堡(今怀安)长达500公里的铁路沿线。
其中，以蒋系的3个兵团8个军共25个师，防守北平及其以东廊坊、天津、塘沽、唐山一线；以傅系的1个兵团4个军共17个师(旅)，防守北平及其以西怀来、宣化、张家口、柴沟堡、张北一线。这种部署，反映了蒋介石和傅作义虽然在方针上已统一于暂守平津，但仍各有打算，即战局不利时，蒋、傅两系部队分别向南和向西撤退。
